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周其仁：改革到底为什么那么难？

文/中国经济50人论坛 北京大学国家发展研究院院长周其仁

中国改革的时间其实比计划经济持续的时间长。但为什么那么难改？我们现在要改变的一些东西，其实是在改革当中形成的，不是计划经济时代就形成的。这提醒我们在下一个改革当中，不要来来回回改。

周其仁：改革到底为什么 那么难？ 　　中国改革的时间其实比计划经济持续的时间长。因为计划经济从第一个五年计划开始，中途遇到大跃进等非正常时期，所以真正的计划经济也就20年。但是改革这个计划经济，从1978年到现在却已经30多年了。

中国的计划经济，在重要领域、关键环节希望在2020年取得卓越成绩，这个事情本身有没有道理？为什么那么难改？这个问题我到现在也没有完整的答案，但我最近在土地产权制度上有一个发现，对讨论未来30年可能有点帮助。

我们现在要改变的一些东西，其实是在改革当中形成的，不是计划经济时代就形成的。这提醒我们在下一个改革当中，不要来来回回改。

我最近发现一个问题，2.3亿人口不在户籍所在地，这是流动的，是改革开放30年最重要的成果。现在2.7亿的人住在城镇，不在户籍所在地，这种人口流动带来了很多问题。

我最近在上海访问了一些去上海打工的农民，其中一些时间比较长的，长的7年没回家，一家老小全呆在上海。那他们的老家房产、那个宅基地能不能盘活？

从常识看这个问题很好解决，你在外地不踏实就留着老家宅基地，你在外地如果站住脚你就可以卖掉它。但是在我们国家，已经在城里落下脚的农民在老家的宅基地是一个很大的数目。在我看是很简单的经济问题，你愿意留就留，你愿意租给别人住就租给别人，你愿意卖就卖。

但在我们国家这么简单的事情，得不到解决。我觉得有两个原因。

第一，1998年土地管理法修订的时候，加进去这么一条，农村集体的土地不得转让、出让、出租用于非农建设。土地可以转，但是转出去的不能用于非农建设。但农民的宅基地，本来就是住宅，不是农业用地。当然住宅里农民可以从事农业，这个条件一加好多能转让的就转不成。

第二，1999年国务院办公厅的文件中有那么一条，农村村民的宅基地和宅基地上的房屋不得转给本村以外的人。这个“村”有两个解释，小的生产组或是大一点的行政村。2008年城乡住建部发的城乡房屋登记条例里规定，如果农民的房屋转给他人，非组织成员不予以办理，不可以登记和过户。这两条就把很多资源再组织再利用的机会卡住。

那么现在这次改革，关键在于农民的宅基地和房子能不能抵押？能不能留住？这两个关键障碍不是计划经济时代下的产物，而是98年和99年国家部署了一些重庆、成都改革试点区时留下的。

98年以前是什么样子？98年以前在涉及到农村土地转让还是不转让的这个问题上，曾经有一个很大的宪法修正案，其中一条是适应企业合法，经验证明是非常重要的。第二条，规定中华人民共和国的土地，国有土地、集体土地，不能买卖、租赁、转让和出让。

但第二条到98年就不行了，因为它脱离了实际，也就是外资来了，办厂必须有土地，但这块地什么性质？所以当时就部署调研，把所有权和使用权分开，所有权不能转让，但可以把土地批租给市场，这个租期可以无限使用，也让国家得到大发展。我们通过使用权转让，解决了外商进中国落地的问题。

1988年的修正在原来法律上加了一条土地使用权可以依照法律规定转让。这是88年修正案第二条，宪法的措词叫土地使用权可以依法转让。

中国的土地就两种，国有土地和集体土地。如果按照法制的原则，国有土地可以转让，集体土地也可以转让，这才叫平权。但是宪法就说土地使用权可以转让。1988年年底，《土地管理法》做了相应调整，明确指出农民土地和集体使用的土地可以转让，但是转让具体办法由国务院指定。两年过去以后，1990年国务院颁布了城镇国有土地转让新条例。

但是到今天为止，再没有颁布集体土地转让这一条，这个分岔岔开了。政府的地是可以卖的，使用权可以40年、50年、70年地批租给市场，这个改革对中国的土地资源利用起了很积极的作用。但是政府获得土地，那么农民的土地跟政府之间还是一个征用和被征用的关系，没有把市场机制引入政府环节。我们很多问题矛盾，比如资源配置问题，群体事件其实都跟分岔有关。

宪法规定，国务院制定一个条例，然后让它可以依照法律转让。但是城镇的土地转让条例出台了，但农村照样没有出台。隔了十年以后，出了《土地管理法》的修订，农民集体土地不得转让、出租、买卖用于非农建设。

这个事情现在倒过来看，我就不断反省，98年修订的时候干吗不发表意见？这条法一写，农村土地没法转让。

我们国家现在很有意思，改革必须试验而且很谨慎，可当年否定性条例加进去的时候，没有经验支持，怎么没经过试验？所以我觉得要好好思考改革本身当中的一些学问。

我想面对未来30年的时候，要把我们中国人组成社会的基本游戏规则奠定下来，不要来回去变，把剩下把精力用在基础上去对付千变万化的市场。真正应该担心的是在改革过程中发生的妨碍经济发展的要素，其实就在改革当中发生。

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